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國務(wù)院關(guān)于加強監(jiān)管防范風(fēng)險推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展的若干意見

發(fā)布時間：2024-05-22

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)：
　　黨的十八大以來，我國資本市場快速發(fā)展，在促進資源優(yōu)化配置、推動經(jīng)濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定、支持科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮了重要作用。為深入貫徹中央金融工作會議精神，進一步推動資本市場高質(zhì)量發(fā)展，現(xiàn)提出以下意見。
　　一、總體要求
　　以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹黨的二十大和二十屆二中全會精神，貫徹新發(fā)展理念，緊緊圍繞打造安全、規(guī)范、透明、開放、有活力、有韌性的資本市場，堅持把資本市場的一般規(guī)律同中國國情市情相結(jié)合，堅守資本市場工作的政治性、人民性，以強監(jiān)管、防風(fēng)險、促高質(zhì)量發(fā)展為主線，以完善資本市場基礎(chǔ)制度為重點，更好發(fā)揮資本市場功能作用，推進金融強國建設(shè)，服務(wù)中國式現(xiàn)代化大局。
　　深刻把握資本市場高質(zhì)量發(fā)展的主要內(nèi)涵，在服務(wù)國家重大戰(zhàn)略和推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展中實現(xiàn)資本市場穩(wěn)定健康發(fā)展。必須堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，充分發(fā)揮黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、制度優(yōu)勢，確保資本市場始終保持正確的發(fā)展方向；必須始終踐行金融為民的理念，突出以人民為中心的價值取向，更加有效保護投資者特別是中小投資者合法權(quán)益，助力更好滿足人民群眾日益增長的財富管理需求；必須全面加強監(jiān)管、有效防范化解風(fēng)險，穩(wěn)為基調(diào)、嚴(yán)字當(dāng)頭，確保監(jiān)管“長牙帶刺”、有棱有角；必須始終堅持市場化法治化原則，突出目標(biāo)導(dǎo)向、問題導(dǎo)向，進一步全面深化資本市場改革，統(tǒng)籌好開放和安全；必須牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展的主題，守正創(chuàng)新，更加有力服務(wù)國民經(jīng)濟重點領(lǐng)域和現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)。
　　未來5年，基本形成資本市場高質(zhì)量發(fā)展的總體框架。投資者保護的制度機制更加完善。上市公司質(zhì)量和結(jié)構(gòu)明顯優(yōu)化，證券基金期貨機構(gòu)實力和服務(wù)能力持續(xù)增強。資本市場監(jiān)管能力和有效性大幅提高。資本市場良好生態(tài)加快形成。到2035年，基本建成具有高度適應(yīng)性、競爭力、普惠性的資本市場，投資者合法權(quán)益得到更加有效的保護。投融資結(jié)構(gòu)趨于合理，上市公司質(zhì)量顯著提高，一流投資銀行和投資機構(gòu)建設(shè)取得明顯進展。資本市場監(jiān)管體制機制更加完備。到本世紀(jì)中葉，資本市場治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平進一步提高，建成與金融強國相匹配的高質(zhì)量資本市場。
　　二、嚴(yán)把發(fā)行上市準(zhǔn)入關(guān)
　　進一步完善發(fā)行上市制度。提高主板、創(chuàng)業(yè)板上市標(biāo)準(zhǔn)，完善科創(chuàng)板科創(chuàng)屬性評價標(biāo)準(zhǔn)。提高發(fā)行上市輔導(dǎo)質(zhì)效，擴大對在審企業(yè)及相關(guān)中介機構(gòu)現(xiàn)場檢查覆蓋面。明確上市時要披露分紅政策。將上市前突擊“清倉式”分紅等情形納入發(fā)行上市負(fù)面清單。從嚴(yán)監(jiān)管分拆上市。嚴(yán)格再融資審核把關(guān)。
　　強化發(fā)行上市全鏈條責(zé)任。進一步壓實交易所審核主體責(zé)任，完善股票上市委員會組建方式和運行機制，加強對委員履職的全過程監(jiān)督。建立審核回溯問責(zé)追責(zé)機制。進一步壓實發(fā)行人第一責(zé)任和中介機構(gòu)“看門人”責(zé)任，建立中介機構(gòu)“黑名單”制度。堅持“申報即擔(dān)責(zé)”，嚴(yán)查欺詐發(fā)行等違法違規(guī)問題。
　　加大發(fā)行承銷監(jiān)管力度。強化新股發(fā)行詢價定價配售各環(huán)節(jié)監(jiān)管，整治高價超募、抱團壓價等市場亂象。從嚴(yán)加強募投項目信息披露監(jiān)管。依法規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展，加強穿透式監(jiān)管和監(jiān)管協(xié)同，嚴(yán)厲打擊違規(guī)代持、以異常價格突擊入股、利益輸送等行為。
　　三、嚴(yán)格上市公司持續(xù)監(jiān)管
　　加強信息披露和公司治理監(jiān)管。構(gòu)建資本市場防假打假綜合懲防體系，嚴(yán)肅整治財務(wù)造假、資金占用等重點領(lǐng)域違法違規(guī)行為。督促上市公司完善內(nèi)控體系。切實發(fā)揮獨立董事監(jiān)督作用，強化履職保障約束。
　　全面完善減持規(guī)則體系。出臺上市公司減持管理辦法，對不同類型股東分類施策。嚴(yán)格規(guī)范大股東尤其是控股股東、實際控制人減持，按照實質(zhì)重于形式的原則堅決防范各類繞道減持。責(zé)令違規(guī)主體購回違規(guī)減持股份并上繳價差。嚴(yán)厲打擊各類違規(guī)減持。
　　強化上市公司現(xiàn)金分紅監(jiān)管。對多年未分紅或分紅比例偏低的公司，限制大股東減持、實施風(fēng)險警示。加大對分紅優(yōu)質(zhì)公司的激勵力度，多措并舉推動提高股息率。增強分紅穩(wěn)定性、持續(xù)性和可預(yù)期性，推動一年多次分紅、預(yù)分紅、春節(jié)前分紅。
　　推動上市公司提升投資價值。制定上市公司市值管理指引。研究將上市公司市值管理納入企業(yè)內(nèi)外部考核評價體系。引導(dǎo)上市公司回購股份后依法注銷。鼓勵上市公司聚焦主業(yè)，綜合運用并購重組、股權(quán)激勵等方式提高發(fā)展質(zhì)量。依法從嚴(yán)打擊以市值管理為名的操縱市場、內(nèi)幕交易等違法違規(guī)行為。
　　四、加大退市監(jiān)管力度
　　深化退市制度改革，加快形成應(yīng)退盡退、及時出清的常態(tài)化退市格局。進一步嚴(yán)格強制退市標(biāo)準(zhǔn)。建立健全不同板塊差異化的退市標(biāo)準(zhǔn)體系。科學(xué)設(shè)置重大違法退市適用范圍。收緊財務(wù)類退市指標(biāo)。完善市值標(biāo)準(zhǔn)等交易類退市指標(biāo)。加大規(guī)范類退市實施力度。進一步暢通多元退市渠道。完善吸收合并等政策規(guī)定，鼓勵引導(dǎo)頭部公司立足主業(yè)加大對產(chǎn)業(yè)鏈上市公司的整合力度。進一步削減“殼”資源價值。加強并購重組監(jiān)管，強化主業(yè)相關(guān)性，嚴(yán)把注入資產(chǎn)質(zhì)量關(guān)，加大對“借殼上市”的監(jiān)管力度，精準(zhǔn)打擊各類違規(guī)“保殼”行為。進一步強化退市監(jiān)管。嚴(yán)格退市執(zhí)行，嚴(yán)厲打擊財務(wù)造假、操縱市場等惡意規(guī)避退市的違法行為。健全退市過程中的投資者賠償救濟機制，對重大違法退市負(fù)有責(zé)任的控股股東、實際控制人、董事、高管等要依法賠償投資者損失。
　　五、加強證券基金機構(gòu)監(jiān)管，推動行業(yè)回歸本源、做優(yōu)做強
　　推動證券基金機構(gòu)高質(zhì)量發(fā)展。引導(dǎo)行業(yè)機構(gòu)樹立正確經(jīng)營理念，處理好功能性和盈利性關(guān)系。加強行業(yè)機構(gòu)股東、業(yè)務(wù)準(zhǔn)入管理，完善高管人員任職條件與備案管理制度。完善對衍生品、融資融券等重點業(yè)務(wù)的監(jiān)管制度。推動行業(yè)機構(gòu)加強投行能力和財富管理能力建設(shè)。支持頭部機構(gòu)通過并購重組、組織創(chuàng)新等方式提升核心競爭力，鼓勵中小機構(gòu)差異化發(fā)展、特色化經(jīng)營。
　　積極培育良好的行業(yè)文化和投資文化。完善與經(jīng)營績效、業(yè)務(wù)性質(zhì)、貢獻水平、合規(guī)風(fēng)控、社會文化相適應(yīng)的證券基金行業(yè)薪酬管理制度。持續(xù)開展行業(yè)文化綜合治理，建立健全從業(yè)人員分類名單制度和執(zhí)業(yè)聲譽管理機制，堅決糾治拜金主義、奢靡享樂、急功近利、“炫富”等不良風(fēng)氣。
　　六、加強交易監(jiān)管，增強資本市場內(nèi)在穩(wěn)定性
　　促進市場平穩(wěn)運行。強化股市風(fēng)險綜合研判。加強戰(zhàn)略性力量儲備和穩(wěn)定機制建設(shè)。集中整治私募基金領(lǐng)域突出風(fēng)險隱患。完善市場化法治化多元化的債券違約風(fēng)險處置機制，堅決打擊逃廢債行為。探索適應(yīng)中國發(fā)展階段的期貨監(jiān)管制度和業(yè)務(wù)模式。做好跨市場跨行業(yè)跨境風(fēng)險監(jiān)測應(yīng)對。
　　加強交易監(jiān)管。完善對異常交易、操縱市場的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。出臺程序化交易監(jiān)管規(guī)定，加強對高頻量化交易監(jiān)管。制定私募證券基金運作規(guī)則。強化底線思維，完善極端情形的應(yīng)對措施。嚴(yán)肅查處操縱市場惡意做空等違法違規(guī)行為，強化震懾警示。
　　健全預(yù)期管理機制。將重大經(jīng)濟或非經(jīng)濟政策對資本市場的影響評估內(nèi)容納入宏觀政策取向一致性評估框架，建立重大政策信息發(fā)布協(xié)調(diào)機制。
　　七、大力推動中長期資金入市，持續(xù)壯大長期投資力量
　　建立培育長期投資的市場生態(tài)，完善適配長期投資的基礎(chǔ)制度，構(gòu)建支持“長錢長投”的政策體系。大力發(fā)展權(quán)益類公募基金，大幅提升權(quán)益類基金占比。建立交易型開放式指數(shù)基金（ETF）快速審批通道，推動指數(shù)化投資發(fā)展。全面加強基金公司投研能力建設(shè)，豐富公募基金可投資產(chǎn)類別和投資組合，從規(guī)模導(dǎo)向向投資者回報導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。穩(wěn)步降低公募基金行業(yè)綜合費率，研究規(guī)范基金經(jīng)理薪酬制度。修訂基金管理人分類評價制度，督促樹牢理性投資、價值投資、長期投資理念。支持私募證券投資基金和私募資管業(yè)務(wù)穩(wěn)健發(fā)展，提升投資行為穩(wěn)定性。
　　優(yōu)化保險資金權(quán)益投資政策環(huán)境，落實并完善國有保險公司績效評價辦法，更好鼓勵開展長期權(quán)益投資。完善保險資金權(quán)益投資監(jiān)管制度，優(yōu)化上市保險公司信息披露要求。完善全國社會保障基金、基本養(yǎng)老保險基金投資政策。提升企業(yè)年金、個人養(yǎng)老金投資靈活度。鼓勵銀行理財和信托資金積極參與資本市場，提升權(quán)益投資規(guī)模。
　　八、進一步全面深化改革開放，更好服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展
　　著力做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融五篇大文章。推動股票發(fā)行注冊制走深走實，增強資本市場制度競爭力，提升對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)新技術(shù)的包容性，更好服務(wù)科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展、國資國企改革等國家戰(zhàn)略實施和中小企業(yè)、民營企業(yè)發(fā)展壯大，促進新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展。加大對符合國家產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向、突破關(guān)鍵核心技術(shù)企業(yè)的股債融資支持。加大并購重組改革力度，多措并舉活躍并購重組市場。健全上市公司可持續(xù)信息披露制度。
　　完善多層次資本市場體系。堅持主板、科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板和北交所錯位發(fā)展，深化新三板改革，促進區(qū)域性股權(quán)市場規(guī)范發(fā)展。進一步暢通“募投管退”循環(huán)，發(fā)揮好創(chuàng)業(yè)投資、私募股權(quán)投資支持科技創(chuàng)新作用。推動債券和不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）市場高質(zhì)量發(fā)展。穩(wěn)慎有序發(fā)展期貨和衍生品市場。
　　堅持統(tǒng)籌資本市場高水平制度型開放和安全。拓展優(yōu)化資本市場跨境互聯(lián)互通機制。拓寬企業(yè)境外上市融資渠道，提升境外上市備案管理質(zhì)效。加強開放條件下的監(jiān)管能力建設(shè)。深化國際證券監(jiān)管合作。
　　九、推動形成促進資本市場高質(zhì)量發(fā)展的合力
　　推動加強資本市場法治建設(shè)，大幅提升違法違規(guī)成本。推動修訂證券投資基金法。出臺上市公司監(jiān)督管理條例，修訂證券公司監(jiān)督管理條例，加快制定公司債券管理條例，研究制定不動產(chǎn)投資信托基金管理條例。推動出臺背信損害上市公司利益罪的司法解釋、內(nèi)幕交易和操縱市場等民事賠償?shù)乃痉ń忉專约按驌襞灿盟侥蓟鹳Y金、背信運用受托財產(chǎn)等犯罪行為的司法文件。
　　加大對證券期貨違法犯罪的聯(lián)合打擊力度。健全線索發(fā)現(xiàn)、舉報獎勵等機制。完善證券執(zhí)法司法體制機制，提高行政刑事銜接效率。強化行政監(jiān)管、行政審判、行政檢察之間的高效協(xié)同。加大行政、民事、刑事立體化追責(zé)力度，依法從嚴(yán)查處各類違法違規(guī)行為。加大證券糾紛特別代表人訴訟制度適用力度，完善行政執(zhí)法當(dāng)事人承諾制度。探索開展檢察機關(guān)提起證券民事公益訴訟試點。進一步加強資本市場誠信體系建設(shè)。
　　深化央地、部際協(xié)調(diào)聯(lián)動。強化宏觀政策協(xié)同，促進實體經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，為資本市場健康發(fā)展?fàn)I造良好的環(huán)境。落實并完善上市公司股權(quán)激勵、中長期資金、私募股權(quán)創(chuàng)投基金、不動產(chǎn)投資信托基金等稅收政策，健全有利于創(chuàng)新資本形成和活躍市場的財稅體系。建立央地和跨部門監(jiān)管數(shù)據(jù)信息共享機制。壓實地方政府在提高上市公司質(zhì)量以及化解處置債券違約、私募機構(gòu)風(fēng)險等方面的責(zé)任。
　　打造政治過硬、能力過硬、作風(fēng)過硬的監(jiān)管鐵軍。把政治建設(shè)放在更加突出位置，深入推進全面從嚴(yán)治黨，鍛造忠誠干凈擔(dān)當(dāng)?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化的資本市場干部人才隊伍。堅決破除“例外論”、“精英論”、“特殊論”等錯誤思想。從嚴(yán)從緊完善離職人員管理，整治“影子股東”、不當(dāng)入股、政商“旋轉(zhuǎn)門”、“逃逸式辭職”等問題。鏟除腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，堅決懲治腐敗與風(fēng)險交織、資本與權(quán)力勾連等腐敗問題，營造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)。
　　國務(wù)院
　　2024年4月4日